Ninguna recomendación del Informe GEM 2021/2 sobre los actores no estatales en la educación ha sido tan discutida como su posición de que el lucro en la educación primaria y secundaria es incompatible con el cumplimiento de las obligaciones del Estado de ofrecer 12 años de educación gratuita. El Informe GEM no es el primero que cuestiona el lugar del lucro en la educación. A muchos países les preocupa. Como muestra nuestro análisis de las normativas nacionales del sitio web PEER, 21 países han establecido reglamentación sobre el lucro en los últimos 10 años. Según el recuento actual, el 27% de los países han declarado ilegal la provisión con ánimo de lucro en la enseñanza primaria y secundaria. Este tipo de reglamentación pretende evitar que la maximización de los beneficios repercuta negativamente en los intereses de las y los estudiantes o contribuyentes.
La medida en que los proveedores no estatales están motivados por el lucro varía. Hay que admitir que a menudo es difícil definir el lucro en la educación. Los propietarios individuales de las escuelas pueden obtener un beneficio que es imposible de distinguir de su salario, de los riesgos que asumen al crear una empresa, y del pago que esperan recibir por poner su edificio a disposición como escuela. Las distinciones también pueden ser borrosas. En el Reino Unido, por ejemplo, las escuelas optan a veces por clasificarse como “con ánimo de lucro” para aumentar su autonomía y reducir la regulación asociada al funcionamiento como fundación benéfica. Las distinciones son especialmente confusas en la enseñanza superior. En Malasia, una empresa con ánimo de lucro, en manos de una entidad sin ánimo de lucro, posee dos instituciones. Pero surgen inquietudes sobre las empresas que cotizan en bolsa y las de capital privado, cuya lealtad está con sus accionistas y no con sus estudiantes.
En la educación de la primera infancia, Islandia permite la provisión con fines de lucro si el beneficio se reinvierte en el desarrollo de la educación. En Grecia, los centros privados para la primera infancia pueden establecerse como entidades con o sin ánimo de lucro, con disposiciones correspondientes a las empresas comerciales, pero el gobierno solo puede conceder apoyo financiero a los centros establecidos por entidades sin ánimo de lucro. La Ley de Guarderías de Noruega permite que las guarderías privadas generen un beneficio “razonable”, pero cualquier subvención gubernamental y cuota que reciban debe destinarse a cumplir los objetivos y las condiciones del gobierno en beneficio de los niños. La Política Nacional Integrada de Desarrollo de la Primera Infancia de 2015 de Sudáfrica permite la prestación de servicios con fines de lucro, pero dichos proveedores solo pueden recibir ayuda pública si son contratados por el Estado para prestar servicios a grupos vulnerables.
En la educación primaria y secundaria, se estima que, en 2013, en Chile, los propietarios de las escuelas privadas con fines de lucro dependientes del gobierno a las que se les permitió cobrar cuotas complementarias se quedaron con 500 millones de dólares de fondos públicos en lugar de reinvertirlos en la educación. La política cambió, requiriendo que todas las escuelas con fines de lucro se conviertan a un estatus sin fines de lucro: en 2018, el 97% de ellas ya había iniciado la transición a una entidad legal sin fines de lucro. En China, una ley de 2021 prohíbe a las empresas que imparten programas de enseñanza obligatoria obtener beneficios y recaudar capital. Las empresas deben volverse no lucrativas para seguir operando.
Los donantes también han empezado a establecer políticas más estrictas sobre el tema. De un presupuesto de educación de casi 1.200 millones de dólares, la Corporación Financiera Internacional asigna el 15% a cadenas de escuelas privadas, pero, en 2019, suspendió su inversión en escuelas privadas que cobraban cuotas, ante la presión de organizaciones de la sociedad civil. Ahora existe una cláusula que prohíbe el uso de los fondos de la Alianza Mundial para la Educación para apoyar la prestación de servicios educativos básicos con fines de lucro. Asimismo, en 2018, una Resolución del Parlamento Europeo ordenó a la Comisión Europea que no financiara a los actores educativos con fines de lucro, haciendo especial referencia a las operaciones comerciales internacionales. La resolución subrayó la importancia de que la educación básica –que incluye elementos como el material escolar, el transporte y la alimentación– sea gratuita.
Las universidades con ánimo de lucro han sido objeto de polémica
Muchas de las inquietudes sobre el ánimo de lucro en la educación obligatoria provienen de la experiencia de países con operadores con ánimo de lucro en la educación terciaria. En Brasil, las instituciones con ánimo de lucro representan aproximadamente la mitad de las matrículas de la educación terciaria. Las 10 mayores empresas, muchas de las cuales son internacionales, representan el 30% del total de las matrículas de la educación terciaria y más del 60% de las matrículas en instituciones con fines de lucro. La autoridad reguladora de la competencia bloqueó la adquisición de la segunda empresa más grande por parte de la mayor, que habría aumentado la concentración de mercado a más del 30%.
En Estados Unidos, las instituciones con ánimo de lucro representan alrededor del 5% de los estudiantes de educación terciaria, pero están muy subvencionadas: un 90% de sus ingresos proceden de subvenciones federales y préstamos con garantía federal. Sin embargo, se ha comprobado que los resultados de los estudiantes se deterioran a medida que aumentan los incentivos para maximizar los beneficios. Por ejemplo, la adquisición de una institución con ánimo de lucro por parte de una empresa de capital privado provocó una reducción de las tasas de graduación, del pago de préstamos y de los ingresos en el mercado laboral como consecuencia de la disminución del número de profesores por estudiante y de la proporción de los gastos dedicados a la instrucción y a los servicios básicos, con el fin de generar un mayor rendimiento para el inversionista. También se ha revelado que las instituciones con ánimo de lucro recurren a prácticas empresariales engañosas, como la contratación predatoria y las estrategias de comercialización fraudulentas: 7 de las 10 mayores empresas con ánimo de lucro han sido investigadas y se ha descubierto que han incurrido en estas prácticas.
Los conglomerados de educación terciaria que cotizan en bolsa han desarrollado un fuerte poder de cabildeo. Las y los responsables políticos han recibido generosas donaciones de empresas de educación terciaria con fines de lucro, lo cual suscita inquietud sobre una posible influencia indebida en la regulación. La Asociación Canadiense de Profesores Universitarios ha expresado su preocupación por el cambio hacia una gestión corporativa de las universidades como resultado de la creciente presencia de miembros del consejo de administración procedentes del sector empresarial con fines de lucro.
Los mecanismos de garantía de calidad en los países de ingresos medios se centran en las instituciones falsas, no registradas y con ánimo de lucro, que a menudo matriculan a personas marginadas. En 2017, la Comisión de Educación Superior de Pakistán emitió un dictamen público con una lista de 153 universidades e instituciones emisoras de títulos ilegales. En Sudáfrica, el número de instituciones falsas y no registradas obligó al gobierno a lanzar una campaña de sensibilización y, en 2019, a promulgar la Ley de Enmienda del Marco Nacional de Calificaciones, que convierte en delito la reivindicación o posesión de una calificación fraudulenta. En Viet Nam, varios funcionarios universitarios fueron enjuiciados recientemente por vender diplomas o por otros tipos de corrupción e irregularidades.
¿Cuestión de principios o de hechos?
Hay tres argumentos clave en los debates sobre los actores privados y, especialmente, el ánimo de lucro en la educación. En primer lugar, la educación no solo es un bien público; también tiene claras características de un bien privado. Los actores con ánimo de lucro responden a la demanda de bienes y servicios educativos, para atender a las familias más ricas y con aspiraciones, que están dispuestas a y pueden permitirse consumir más educación para dar ventaja a sus hijos e hijas, agravando, de manera colateral, la desigualdad y la exclusión.
En segundo lugar, el beneficio puede considerarse una recompensa justa por la innovación. Pero lo que se presenta como innovación puede ser difícil de verificar y posiblemente exagerado con fines comerciales. Además, la educación no debe verse como un mercado en el que los “productores” procuran superar a los demás. Por el contrario, las ideas nuevas deben probarse y, si se demuestra que son eficaces, adoptarse en todas las escuelas con el apoyo del gobierno. No pueden ser un secreto comercial.
En tercer lugar, algunos plantean la siguiente pregunta: por qué no se debe permitir que los proveedores privados obtengan beneficios si proporcionan lo que el gobierno encomienda, es decir, una educación gratuita, pero de manera más eficiente que los proveedores públicos. Esto, a su vez, se reduce a la cuestión de dónde provienen realmente esas ganancias de eficiencia. El mayor costo de la educación son los salarios de las y los docentes. Si se pudiera argumentar que el personal docente de un país gana demasiado, entonces es una cuestión que debe resolver la política pública, no una razón para cambiar el modelo de prestación. Los actores no estatales pueden aumentar la rentabilidad contratando a docentes jóvenes o no calificados, pero esto no es una solución sostenible. Los proveedores con fines de lucro también pueden verse tentados a centrarse en las asignaturas con resultados medidos y de las que depende su financiación, o a ejercer prácticas como las observadas en la educación terciaria con fines de lucro. Y las escuelas públicas suelen atender a poblaciones más desfavorecidas, a las que resulta más costoso educar.
En última instancia, es tan probable que posicionarse en contra del lucro en la enseñanza obligatoria sea una cuestión de principios como una cuestión de hechos. ¿Cuál es su opinión?
